近日，审计署发布了水污染防治项目审计结果，其中反映有9个省纳入水污染防治相关规划的1684个水污染防治项目未得到财政资金支持，占规划项目数的44%，有7个省获得水污染防治相关资金补助的2135个项目不属于规划实施范围，相当于规划安排这7个省项目数的63%。这看似是一个预算分配的问题，其实折射出一个多年未解决的问题：水污染防治规划如何真正落地？

从法律角度说，《中华人民共和国水污染防治法》规定，经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。水污染防治规划的地位非常高。但如果没有各相关部门的真正重视，“一张蓝图”便无法绘制到底了。

从规划期间看，目前的水污染防治规划一般与国民经济规划期间一致，只有5年期限。但环保问题的解决需要一个长期过程。从规划内容看，目前我们的规划不单单是一个专业规划，由于其中涉及了水污染防治项目，纳入规划的项目获得中央资金支持的可能性就大一些，这造成了规划的重点放在了建设项目的数量分布方面，很多过细、过散的项目也纳入了规划，使得规划统领、抓总的作用被弱化，规划的科学性、针对性有待提高。

规划的执行缺乏合力和中期调整机制。水污染防治规划的编制及监督实施一般由环保部门负责，相关资金安排由财政、发展改革等部门负责。由于部门间协调、沟通不充分，出现了财政资金支持的项目未纳入规划，纳入规划的项目得不到财政资金支持的情况。水污染防治专项资金安排、分配没有完全依据规划确定的重点和方向，长期以来形成的“管资金不管专业、管专业不管资金”的局面，使得资金管理部门与业务部门没有真正做到协调、协同。此外，规划在执行过程中还缺乏动态调整机制，应该有中期评估制度，要根据情况变化及时调整规划目标或规划项目。

建议有关部门应结合“十三五”水污染防治规划的编制，突出规划的统领、抓总作用，重点聚焦宏观性目标、措施，加强与国土空间、水功能区划等其他规划相衔接；专项资金分配的方向和重点要与“十三五”水污染防治规划等相衔接。同时，应引入公众和舆论参与机制，规划制定应征求公众意见，规划执行应让社会力量参与监督，并对规划执行进行中期评估，建立健全规划执行的动态调整机制。

一、制定必要性的再认识

《环境保护税法》即将进入一审。有消息指出，2016年或者2017年初该法可能三审通过。尽管如此，针对此法制定的必要性，社会各方的看法仍然很不同。有相当多的人仍然坚持认为，排污收费可以解决目前的问题，为什么非要向西方学习，出台环境保护税法呢？而且最近十来年向西方学习的许多环境保护“经验”，最终都因在中国水土不服而变形甚至作罢。为此，更好完善排污收费制度，而不是另起炉灶，推倒重来。我们认为，在依法行政的时代，作为一个经济调控手段，费改税是大势所趋。如果在环境保护税和排污收费之间做一个有效的衔接，开展费改税的立法还是可以让各方接受的。国务院法制办公室2015年公开的《环境保护税法》征求意见稿(以下简称征求意见稿)规定，税额标准与现行排污费的征收标准基本一致。省级人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求，在规定的税额标准上适当上浮应征污染物的适用税额，并报国务院备案。可以看出，方案还是比较稳妥的。我们认为，考虑了过渡期的风险，做好了衔接，制定《环境保护税法》可以达到以下几个效果：

一是形成统一各环境保护税费的体系和框架，克服目前环境保护税收和费用征收的零散和不系统的现象。这个体系和框架可以明确征收的思路、逻辑、范围、对象、基本原则、主要制度，这种逻辑的统一和协调有助于生态文明的建设和改革。

二是统一征收的范围、对象、方法和规范，有利于征收的规范化、制度化和程序化，防止违规减免或者加重企业负担的现象。一些人指出，费改税后，环境保护部门权力减小，部门利益减小，配合税务部门征税的积极性会不足。我们认为，有地方政府的统一协调和征税考核，这一现象应不足为虑。

三是加强征收的力度，为环保投资提供充足的资金来源，利于环境保护税收资金的集中和规范使用，发挥其环境保护作用，防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。环境税和排污费都应专款专用，但现在的排污费的征收和使用在地方仍然很不规范。在现实中，很多地方的环保部门仍然靠收排污费来发工资，甚至发机关工作人员的工资，原因是地方政府的拨款根本不够。如果制定《环境保护税法》，环境税就由税务部门去征收，环保部门负责协同征收，这一现象可以避免。费改税后，环境税直接进入国库，其使用由法律予以规范，环保部门就不能拿来发工资了。如果环保部门的机构仍然庞大，就很难运行下去。

四是通过经济手段来保护环境，如税率根据经济形势适度调整，采取中央与地方分税的机制，有利于调动各方面的积极性，形成经济发展与环境保护相协调的局面。基于以上优势，“十二五”规划提出“完善资源环境税费制度”，十八届三中全会决定提出“推动环境保护费改税”，《生态文明体制改革总体方案》提出“加快推进环境保护税立法”，“十三五”规划提出“开征环境保护税”。环境保护税的法制化已是箭在弦上，环境成本在环境法治的一体化考量之下正计入企业成本，促使企业主动追求节能减排，加速环保投资，即通过环境保护税收调整产业结构，加速产业优胜劣汰，淘汰落后与僵尸企业，促进产业经济高质量、有效益的发展。

聚丙烯酰胺PAM是一种目前应用广泛的人工合成有机高分子絮凝剂，有时也被用作助凝剂。聚丙烯酰胺的生产原料是聚丙烯腈CH2＝CHCN，在一定条件下，丙烯腈水解生成丙烯酰胺，丙烯酰胺再通过悬浮聚合得到聚丙烯酰胺。聚丙烯酰胺属于水溶性树脂，产品有粒状固体和一定浓度的粘稠水溶液两种。

聚丙烯酰胺在水的实际存在形态是无规线团，由于无规线团具有一定的粒径尺寸，其表面又有一些酰胺基团，因此能够起到相应的架桥和吸附能力，即具有一定的絮凝能力。但由于聚丙烯酰胺长链卷曲成线团，使其架桥范围较小，两个酰胺基缔结后，相当于作用相互抵消而丧失两个吸附位，再加上部分酰胺基卷藏在线团结构的内部，不能与水中的杂质颗粒相接触和吸附，所以其拥有的吸附能力不能充分发挥。

为了使缔结在一起的酰胺基再次分开、内藏的酰胺基也能暴露在外表，人们设法将无规线团适当延伸展开，甚至设法在长分子链上增加一些带有阳离子或阴离子的基团，同时提高吸附架桥能力和电中和压缩双电层的作用。这样一来，在PAM的基础上又衍生出一系列性质各异的聚丙烯酰胺类絮凝剂或助凝剂。

比如说在聚丙烯酰胺溶液中加碱，使部分链节上的酰胺基转化为羧酸钠，而羧酸钠在水中容易离解出钠离子，使COO-基保留在支链上，因此生成部分水解的阴离子型聚丙烯酰胺。阴离子型聚丙烯酰胺分子结构上的COO-基使分子链带有负电荷，彼此相斥将原来缔结在一起的酰胺基拉开，促使分子链由线团状逐渐伸展成长链状，从而使架桥范围扩大、提高絮凝能力，作为助凝剂其优势表现得更为出色。

阴离子型聚丙烯酰胺的使用效果与其“水解度”有关，“水解度”过小会导致混凝或助凝效果较差，“水解度”过大会增加制作成本。